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        Dossier
 Système éducatif (2ème partie)
Naissance et permanence de la « culture de l’échec »
Etudes prospectives, planification, programmation et satisfaction de la demande scolaire VS déstructuration progressive, désorganisation, démantèlement de la ligne de gouvernance, improvisation et précipitation... genèse des états dysfonctionnels chroniques du système

Par Brahim Makni

Il est peut-être utile de rappeler que cet écrit constitue la 2ème partie de l’article publié dans l’édition du 18 octobre 2017. Ainsi, et pour remettre les lecteurs dans le cheminement des idées, nous rappelons que l’objectif principal de l’essai est de faire une lecture socio analytique de l’histoire récente du ministère de l’Education Nationale ; celle-ci sera orientée gouvernance, afin d’éclairer la problématique éducative sous un angle différent. Dans cette perspective, nous allons interroger les décideurs, à travers l’analyse et l’interprétation de leurs actes de gestion, afin de savoir : qui a fait  quoi  Pourquoi  Quand  Comment  Et de quelle manière  Et quel est l’écart entre les objectifs avancés et/ou implicites et les résultats obtenus 
Cette initiative nous a été suggérée par la position d’acceptation, de résignation, de fatalisme qu’épouse le Ministère de l’Education Nationale face à la permanence de l’échec. Cette attitude nous l’avons baptisée «  la culture de l’échec ». Ce néologisme nous paraît le plus approprié, pour décrire le fait que le département de l’éducation échoue, chaque année, dans l’organisation de ses examens de fin de cycle. Ceux-ci, au lieu d’être une occasion pour évaluer le niveau d’acquisition des connaissances des élèves et la pertinence des enseignements dispensés, deviennent le salon annuel d’exposition des nouvelles techniques de fraudes. Il échoue à assurer un droit constitutionnel, qui garantit à tous les enfants citoyens en âge de scolarisation une place dans une école nationale. Il échoue aussi à retenir ceux qui arrivent à être scolarisés, dans les cursus jusqu’à l’âge de 15 ans. Il a établi qu’il a échoué dans la mise en œuvre de la charte et très certainement il est en phase d’échouer dans la mise en place des préconisations de la vision stratégique 2015-2030.
Ainsi, nous pouvons, indéfiniment, multiplier les facettes représentant l’échec du département jusqu’au point de se demander si le Ministère de l’Education Nationale est, vraiment, à vocation d’appliquer les orientations du gouvernement en matière d’éducation  Et si les protagonistes répondent affirmativement, quelles seraient donc ces orientations alors 
Dans ce sens, l’hypothèse de travail consiste à dire que le département de l’éducation, en tant qu’organisation formelle et outil majeur de gestion et de mise en œuvre des politiques éducatives, a subi, un moment donné de son histoire, des aménagements structurels profonds sans assise scientifique et sans objectifs utilitaristes clairs. Ces modifications ont réduit et/ou gelé les attributions de certaines entités dont les fonctions sont considérées comme principales. Ces moments de rupture ont conduit à la naissance de ce que nous avons appelé «  des états dysfonctionnels ». Par la suite, le despotisme bureaucratique, couplé à l’absence, catégorique, d’une documentation officielle, expliquant et motivant ces bouleversements et devant faire objet de passation de consignes entre les différents ministres se succédant aux commandes du département, et les départs volontaires à la retraite d’une tranche, non négligeable, des fonctionnaires expérimentés, ont nourri le processus de la croissance et du développement de ces nœuds issus de ces moments de rupture. D’abord par la perte progressive de la mémoire collective formée par le savoir et les savoirs faire traditionnellement transmis par la pratique quotidienne de ces fonctions, ensuite chaque nouveau ministre va envenimer la situation en décrétant, d’une manière intuitive et surtout ascendante, sur un terrain dysfonctionnel.
Ce qui expliquerait, dans une large mesure, l’état dans lequel se trouve le Ministère de l’Education Nationale, c’est à dire un département creux qui a perdu ses repères, ses spécificités et ses automatismes de fonctionnement qui constituent, a priori, l’essence même de toute organisation formelle. A l’état actuel, nous pouvons facilement constater que le Ministère présente des symptômes clairs d’une paralysie totale puisqu’il est incapable d’agir, énergiquement et surtout efficacement, afin de reprendre l’exercice des fonctions pour lesquelles il est institué qui sont essentiellement, faut-il le rappeler, la maîtrise des indicateurs de la scolarisation et la promotion de cette dernière. Au fait, le département assiste, d’une manière impuissante, à la dégradation du système. Pire, nous pouvons affirmer, sans risque d’erreur, qu’ il favorise la déstructuration de ce dernier ; dans la mesure où il impose, de temps à autre, des décisions à caractère narcissique qui ne traduisent que la pensée tronquée, non mature et mimétique du Ministre en place. La plus récente en date et qui a entaché la rentrée scolaire 2017-2018, c’est celle qui consiste à introduire le dialecte arabe dans les manuels scolaires du cycle primaire. Ce type d’agitation administrative vise, seulement, à faire diversion et masquer l’impuissance de l’institution. Car cette décision est intruse, illogique, non fondée, incongrue et désavouée, non seulement par les spécialistes de la pédagogie et de la linguistique, mais aussi par le collège des intellectuels du royaume toutes tendances confondues. En plus, cet acte obscur est, loin de participer à l’amélioration du rendement scolaire, va plutôt compliquer, ultérieurement, la réflexion et l’action sur les difficultés d’apprentissage en ajoutant les effets néfastes de cette manipulation absurde aux autres facteurs négatifs déjà recensés. Eu égard à ce qui précède, nous estimons que le Ministère de l’Education Nationale s’est transformé, progressivement suite ces bouleversements et à cette instabilité organisationnelle, en un dispositif narcissique par ses comportements et subversif par ses décrets et décisions. Il est en totale opposition par rapport à « la ligne de sagesse » tracée par les directives de SM le Roi Mohamed VI visant, faut-il le rappeler, une mise à niveau urgente du système éducatif national et la promotion de celui-ci.
Deux auteurs constituent le référentiel théorique de cette approche ; Michel Crozier, avec ses pertinents développements sur l’apparition des cercles vicieux bureaucratiques, et Remi Hess, qui nous a séduit par son articulation qui fait de « la socioanalyse » une analyse institutionnelle qui s’intéresse à la dialectique des rapports conflictuels.
La recherche a été, essentiellement, documentaire ; nous avons analysé et comparé les supports suivants : (I) les discours royaux ;(II) le Référé du Premier président de la Cour des Comptes, sur les conditions et la préparation de la rentrée scolaire 2016/2017 ; (III) le rapport analytique du Conseil Supérieur de l’Education et de la Recherche Scientifique ; (IV) les publications annuelles du Ministère de l’Education Nationale sous le titre « évolution des données quantitatives de l’enseignement fondamental et secondaire ». (Avant 1994) ; (V) le recueil statistique du département 2012-2013 ; (VI) décret n°2-02-382 juillet 2002 fixant les attributions et l’organisation du Ministère;
L’analyse et la comparaison de cette documentation nous ont permis de déduire les constats majeurs suivants :
A / le recueil statistique 2012-2013 ne fournit aucune information sur les indicateurs de la scolarisation avant 2004-2005,
B / le recueil ne donne pas d’information sur le volume de la dépense budgétaire,
C / la brochure, sous sa forme ancienne, n’est plus éditée depuis 1994.
Deux déductions lourdes de significations s’imposent :
I/ le ministère s’est arrêté, temporairement entre 1994 et 2004-2005, c’est-à-dire pendant dix ans (10 ans), de produire et de publier ses statistiques, ses indicateurs de scolarisation et le volume de ses dépenses budgétaires ;
II/ le Ministère ne dispose plus de données statistiques sur la scolarisation qui datent d’avant 2004-2005, sachant, pertinemment, que celles-ci ont été communiquées, à l’époque, aux organisations internationales comme la Banque Mondiale, la Banque Africaine de Développement, l’UNESCO, …. et figurent sur leurs bases de données et que le Royaume s’est engagé sur des protocoles d’accord de prêt et/ou d’aide sur la base de ces données. A titre d’information, nous conservons en notre possession des données sur le système éducatif publiées par le ministère de l’éducation nationale sur lesquelles figurent des informations qui remontent toutes à l’année 70 et pour certains chiffres jusqu’en 1960.
De ces documents officiels nous retenons les enseignements suivants :
A / le ministère a arrêté de faire de la planification durant dix ans (entre 1994 et 2004-2005),
B / le ministère non seulement ne fait plus de la planification, mais il a perdu sa mémoire et en même temps les accumulations en termes de connaissances relatives à ce domaine stratégique pour la gestion du système,
C / la rentrée scolaire 2016/2017 est entachée d’insuffisances en raison de la non-maîtrise du processus de la planification. Donc, le ministère s’est rendu incapable de faire de la planification.
D / le ministère ne sait plus gérer, d’une manière rationnelle, ses dépenses dans le but de promouvoir la scolarisation,
E / le ministère ne fait pas d’études prospectives pluriannuelles.
Dès que nous avons commencé à affiner les synchronisations, en mettant d’un côté les dates des événements et de l’autre côté les hauts responsables du secteur en poste pour la même période, nous nous sommes vite rendu compte que l’équipe ministérielle qui présidait la destinée du département est celle de M. Rachid Belmokhtar. En effet, ce technocrate de renommée, mais aussi un haut fonctionnaire disgracié par SM le Roi, est un habitué des commandes du département de l’éducation, puisqu’il a été déjà ministre entre le 27 février 1995 et le mois de mars 1998, pour revenir le 10 octobre 2013, totalisant ainsi un record à la tête du département de l’éducation nationale de 6 ans 6 mois et 17 jours.
Une fois cette synchronisation établie, une question intrigante s‘impose. Pourquoi il n’a pas réagi contre les constats apportés par le Référé du Premier président de la Cour des Comptes, sur les conditions et la préparation de la rentrée scolaire 2016/2017, ce rapport pointe deux éléments majeurs :
(I) la rentrée scolaire est entachée d’insuffisances en raison de la non-maîtrise du processus de la planification ;
(II) le ministère ne fait pas d’études prospectives pluriannuelles.
M. Belmokhtar s’est abstenu à réagir par ce qu’il sait, pertinemment, que ces manquements sont la conséquence directe des décisions importantes visant la structure administrative qu’il avait prises lors de son premier mandat (entre le 27 février 1995 et le mois de mars 1998). Puisqu’il avait décidé à cette époque de :
• réduire la Direction Générale de la Statistique de la Prospective et des Equipements en une simple direction qu’il avait intitulé : direction de la stratégie, des études et de la planification ;
• Ceci est vérifiable sur l’organigramme qu’il avait adopté le 4 février 1998 par décret 2.96.959 du 6 choual 1418 avec cette remarque importante : l’organigramme dont il était l’architecte n’a été adopté que 40 jours exactement avant son premier départ du ministère le 16 mars 1998 ;
• Geler les activités de planification au sein du ministère ;
• Supprimer, totalement, la prospective en tant que discipline de gestion permettant à l’administration de l’éducation de faire de la planification pluriannuelle.
Sachons que ces dernières assertions sont lourdes de significations, nous tenons à les argumenter avec ce précis de la chronologie des événements. Ainsi :
I / premièrement et pour son premier mandat, ce ministre a été nommé le 27 février 1995 et que la dernière brochure du fascicule de la direction générale de la statistique de la prospective et des équipements intitulé «  évolution des données quantitatives de l’enseignement fondamental et secondaire » date de mai 1994. C’est la preuve irréfutable que l’arrêt effectif, de l’activité de la Direction Générale de la Statistique de Prospective et des Equipements, a été ordonné en 1995.
II / deuxièmement, la prochaine publication des statistiques du Ministère n‘apparaît qu’en 2012-2013 sous l’intitulé «  2012-2013 : recueils statistiques de l’éducation », les données ne remontent que jusqu’en 2005-2006, cela démontre deux réalités sociohistoriques du département, d’abord que l’activité de la direction qui devait s’occuper, à nouveau, de la planification et de prospective n’a repris ces activités qu’entre 2002-2005 après un autre changement d’organigramme opéré en 2002 et mis en place par le décret 2-02-382, Joumada I 1423 (17 juillet 2002) . Ensuite, le fait que les données ne remontent que jusqu’en 2005-2006 démontre, d’une manière claire, que les archives et les documents de travail de la Direction Générale de la Statistique de la Prospective et des Equipements qui sont aussi un patrimoine national ont été négligés par le pouvoir administratif en place et perdus suite aux multiples mouvements de redéploiements de locaux que le ministère a connus.

Quelles sont les actions saillantes
qui ont marqué le premier mandat
de M. Belmokhtar 
1/ supprimer la direction de la formation des cadres,
2 / remercier et/ou obliger à accepter les remerciements de la majorité des directeurs centraux y compris le secrétaire général,
3 / agir administrativement en dehors de l’organigramme officiel en imposant un despotisme bureaucratique de fait,
4 / constituer un staff, en tant que sommet décisionnel, formé exclusivement des cadres détachés d’autres ministères afin d’asseoir ce pouvoir totalitaire. Par respect à la déontologie de la recherche scientifique, nous nous abstenons de citer les noms ou de désigner l’administration d’origine des concernés, car l’objectif n’est pas de stigmatiser des personnes, mais nous signalons cette action comme importante dans la mesure où le ministre à l’époque présentait, implicitement, ce drainage de ressources humaines vers le ministère comme une mesure d’accompagnement nécessaire afin de doter le ministère de profils inexistants parmi les cadres et les responsables en poste. C’est ces éléments, justement, triés sur le volet qui seront à la hauteur de prendre en charge les postes de responsabilité du dispositif organisationnel qu’il était en train de préparer.
5 / faire entretenir une rumeur persistante sur une modification éminente de l’organigramme du ministère. Cette rumeur a mis l’administration en stand-by, c’est-à-dire en statu quo durant tout son mandat, c’est-à-dire 3 ans et 7 mois d’inactivité et d’attente ;
6 / faire adopter un nouvel organigramme juste avant son départ par le décret 2.96.959 du 6 choual 1418 (4 février 1998) alors que son mandat prenait fin le mois de mars 1998. Juste un petit mois avant son départ. Au fait, M. Belmokhtar a défait un organigramme sans l’avoir essayé. Puisqu’il a pris le pouvoir à la tête du département le 27 février 1995 et l’organigramme, dont il ne voulait plus comme outil de gestion, venait d’être mise en place par le décret 2.94.761 du 17 Jomada II 1415 (21 novembre 1994).
Des questions intrigantes par rapport à ces aspects s’imposent à tous les chercheurs en sociologie des organisations et que nous souhaitons formuler à l’intention de M. Belmokhtar : (1) s’il est établi que l’organigramme est le modèle optimal d’organisation des entités dans le but d’atteindre les objectifs d’une institution ; projeter de le modifier ou le changer complètement doit, en principe, viser la correction des insuffisances relevées ou de combler les carences en termes de besoin en fonctions constatées, pourquoi, donc, vous avez décidé de changer l’organigramme avant même de l’avoir essayé (2) si nous admettons, M. l’Ex-Ministre, que vous avez une intuition extraordinaire qui vous permet de juger la pertinence d’un dispositif sans tester et si nous admettons aussi qu’effectivement l’organigramme qui n’a que 4 mois est, totalement, inapproprié, pourquoi attendre la fin de votre mandat pour faire valider le dispositif administratif que vous estimez le plus approprié pour gérer les fonctions du ministère
L’alignement de ces questions nous suggère que l’objectif, de la manœuvre visant le changement de l’organigramme, était autre que la recherche rigoureuse, systématique et surtout méthodologique d’un dispositif organisationnel optimal pour promouvoir le fonctionnement du système éducatif. A notre avis, l’objectif du ce changement était double : d’abord pour masquer le fait d’avoir géré le ministère d’une manière totalitaire en dehors des règles du droit administratif durant 3 ans et 7 mois, ensuite cela lui permettait de concocter des directions bien étoffées en termes d’attributions, particulièrement dans deux domaines : l’informatique et le budget ; celles-ci ont été attribuées aux cadres que M. Belmokhtar avait drainés d’autres ministères. Cette suggestion se trouve corroborée par l’analyse de la proposition dont il était l’architecte. En effet, la lecture attentive de l’organigramme mis en place par le décret 2.96.959 du 6 choual 1418 (4 février 1998), montre d’abord qu’il a été élaboré à la hâte si nous comptabilisons le nombre des coquilles liées au traitement de texte qui le jalonne ; ce qui ne peut être expliqué que par le fait que les auteurs du document n’ont pas eu le temps de réviser le projet avant son envoi pour approbation. Ce n’est surtout pas un travail mûrement réfléchi. Ensuite, il semble que l’architecte du dispositif a ignoré le principe du respect du lien vertical, institutionnel et fonctionnel devant exister entre les services de l’administration centrale et les établissements d’enseignement à travers les délégations provinciales. Ainsi, nous pouvons relever la création de nouvelles entités administratives : par exemple le curriculum, l’appui éducatif, l’action pédagogique, l’évaluation du système éducatif, mais pour la plupart sans attributions claires, sans cahier de charges précis et sans relations institutionnelles ni avec les délégations provinciales de l’époque comme autorités éducatives territoriales, encore moins avec les établissements d’enseignement. Paradoxalement, l’organigramme conserve des entités à connotation classique comme la direction des ressources humaines, mais réduite cette fois ou la direction du budget et de contrôle de gestion ; celle-ci est plutôt étoffée puisqu’elle doit superviser le fonctionnement de la première. En somme, les successeurs de M. Belmokhtar à la tête du département se trouvaient face à un «patchwork» impossible à mettre en application en raison de son équilibre architectural, ses imprécisions d’intitulé d’entité administrative et ses chevauchements d’attributions entre les services de ses redondances, ses incohérences quant aux finalités des attributions.

Quelles sont les conséquences
de ces actions 
A/ réduire à néant les espoirs du département et du royaume d’accéder au rang des pays utilisant la prospective comme une technique avancée permettant de faire des prévisions pluriannuelles afin de maîtriser les effets des variables démographiques, économiques et sociologiques sur les indicateurs de la scolarisation par la suppression de prospective de son organigramme;
B/ affaiblir, considérablement, la capacité de l’administration de l’éducation dans le domaine de la maîtrise des indicateurs de la scolarisation par le gel de l’activité de la planification et par la suppression de la direction de la formation des cadres;
C/ installer en permanence l’administration de l’éducation dans une instabilité organisationnelle. Un organigramme en 1994 non essayé, un autre élaboré par M. Belmokhtar en 1998 appliqué par ses successeurs, mais jugé inapproprié pour les raisons évoquées plus haut, un troisième en 2002 pour corriger ce dernier et remettre la prospective, etc. ;
D/ détruire la culture organisationnelle du ministère sans se donner le temps et sans en être capable de mobiliser la panoplie des démarches conceptuelles et méthodologiques nécessaires à la création d’une autre. Par culture organisationnelle, nous entendons tous les savoirs, les savoirs faire, les habitudes, les automatismes de gestion, les techniques intuitives, les référentiels collectifs, les leaderships institutionnels, etc. ;

E/ polluer l’espace naturel d’évolution dans les carrières administratives des cadres et des responsables du Ministère de l’Education Nationale en raison de la purge qu’il a pratiquée et du drainage systématique de fonctionnaires d’autres ministères. Malheureusement, les ressources humaines détachées d’autres ministères n’ont pu apporter le génie de l’innovation et du leadership institutionnel, tan prétendu à leur arrivée au ministère. Ces cadres détachés ou recrutés directement dans de hauts postes de responsabilité n’ont jamais été capables de renverser la tendance en imprimant un style de gestion innovante et séduisant par son efficacité, différent par son approche et moderne par ses techniques de management. Les cadres drainés vers le département, n’ont pas pu s’intégrer ou s’identifier à un génie créateur en puisant leur autorité d’un pouvoir lié à un savoir ou un savoir-faire ; ils se sont, plus tôt, agglutinés, dans un premier temps, autour de l’autorité du ministre en tant que despote bureaucratique et par la suite et après son départ, ils se sont rétractés derrière l’autorité hiérarchique liée aux postes qu’ils ont acquis d’une manière arbitraire. Ainsi, les successeurs de M. Belmokhtar se sont trouvés devant une situation anachronique ; dans le sens où le groupe des hauts responsables qui devaient assurer la continuité de l’administration était formé, essentiellement, de fonctionnaires détachés qui n’ont pas pu et/ou su assimiler les particularités de l’administration de l’éducation, donc incapables d’assurer les orientations du gouvernement en matière d’éducation, à savoir la maîtrise des indicateurs de scolarisation et la promotion de celle-ci. La conséquence est que le ministère, avec ses différents ministres, ses nouveaux responsables qui sont devenus, au fil du temps, des anciens, mais sans pouvoirs accéder, s’approprie et reproduit le patrimoine des connaissances et des savoirs collectifs du département et sans en être capable, non plus, d’initiatives innovantes en termes de style de gestion pouvant apporter des solutions aux déboires du système, va se replier sur lui-même dans un cycle de recherche permanente d’une nouvelle identité à travers des actions qui n’ont aucun impacte réel et positif sur le système. Nous citons à titre d’exemple les changements d’organigramme, le drainage de nouveaux hauts responsables, par l’organisation du salon de l’éducation, par la peinture des façades des établissements…etc.
F/ compromettre, considérablement, les chances de réussite de la mise en œuvre du méga projet de réforme que constituait la charte Nationale d’Education par la désorganisation de l’administration en tant qu’outil majeur de gestion du processus, par le démantèlement de la ligne de gouvernance et par « la pollution » de l’espace d’évolution des ressources humaines du département.
A notre avis, durant cette période, le ministère a subi un séisme organisationnel capital donnant naissance à une faille magistrale qui va marquer une ligne de démarcation claire dans son évolution. Désormais, l’histoire socio-organisationnelle du département va être scindée en deux périodes distinctes : avant et après M. Belmokhtar. Ce moment de rupture a donné naissance à deux nœuds. Le premier est lié aux aspects structurels par la déstructuration du modèle fonctionnel existant avec l’incapacité de créer un substitut et le deuxième est en relation avec la démobilisation des ressources humaines autochtones du ministère en raison du drainage systématique de l’extérieur opéré par ceux qui ont hérité les commandes du ministère par la suite. Ces nœuds ont été à l’origine de par ce que nous avons appelé « un état dysfonctionnel ». Celui-ci va devenir chronique dans la mesure où il va se nourrir des effets négatifs qu’il produit.

(Dans les prochains écrits, nous allons analyser les mécanismes sous- jacents à l’échec de la mise en œuvre de la charte et particulièrement la période post-plan d’urgence en relation avec « la ligne de sagesse » tracée par les directives SM le Roi)


Brahim Makni

9/1/2018
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